La Encuesta de Presupuesto Abierto es parte de una iniciativa del International Budget Partnership (IBP), un programa global de investigación que promueve el acceso público a la información presupuestaria, la participación y la adopción de sistemas presupuestarios responsables.
El estudio evalúa el acceso a la información presupuestaria de los Gobiernos Centrales por parte del público, las oportunidades formales que la sociedad tiene de participar en el proceso presupuestario y el papel de las instituciones de control, vigilancia y fiscalización, como la Asamblea Legislativa y la Contraloría, en el proceso presupuestario.
Esta acción es posible por el esfuerzo de organizaciones de diversas regiones del mundo. En el caso de Bolivia, Fundación Jubileo fue la institución referente encomendada para realizar la encuesta.
En la Encuesta de Presupuesto Abierto 2019 solo se evalúan los documentos publicados y los eventos, actividades o avances que tuvieron lugar hasta el 31 de diciembre de 2018; por tanto, los resultados no se refieren al nivel de transparencia y participación en el actual Gobierno, sino a la gestión anterior.
En el periodo 2019, de los 8 documentos que evalúa la encuesta, Bolivia publicó, dentro los plazos que la metodología determina, el Presupuesto Aprobado y el Informe de Fin de Año (para el efecto, se ha considerado la Memoria de la Economía Boliviana).
El proyecto de Presupuesto, si bien es elaborado y presentado por las autoridades gubernamentales, no es publicado. El Presupuesto Ciudadano fue publicado tarde y los informes durante el año no son publicados dentro de los tiempos y formatos accesibles. Tampoco se producen o publican un documento preliminar, una revisión de mitad de año y un informe de auditoría de todo el Presupuesto.
Siendo que el proyecto de Presupuesto del Ejecutivo es el que tiene mayor peso sobre el resultado del índice de Presupuesto Abierto, el principal factor de la baja calificación del país es justamente por la falta de publicación de este proyecto.
A partir de los resultados de la encuesta y del análisis del proceso presupuestario de Bolivia, se deberían priorizar las siguientes medidas, a fin de mejorar la transparencia del Presupuesto:
• Un primer elemento será publicar de manera regular y accesible en todo momento, los reportes de ejecución presupuestaria, al menos por categoría programática y financiamiento.
• Asimismo, es fundamental aplicar y publicar la información del presupuesto de acuerdo con las clasificaciones por sectores económicos y por finalidad y función. Así, el Presupuesto se constituirá en un efectivo instrumento de política fiscal y planificación que refleje, de manera clara, la información sobre los bienes y servicios que el Estado produce, la finalidad del gasto, la asignación para la ejecución de las políticas públicas y el impacto en los diferentes sectores.
• Por otro lado, publicar en línea el proyecto de Presupuesto General del Estado, antes de su aprobación, resultaría en una mejora significativa de la transparencia y el índice de presupuesto abierto.
• Finalmente, a futuro, se recomienda elaborar y publicar un documento preliminar del proyecto de presupuesto, una revisión de mitad de año y un Informe de Auditoria del Presupuesto General.
En los indicadores complementarios, la puntuación para Bolivia fue de 15 sobre 100 en Participación Pública y de 44 sobre 100 en Vigilancia del Presupuesto. No obstante, el estudio otorga la mayor relevancia al indicador de transparencia.
La próxima encuesta 2021 será realizada con base en el año fiscal 2020, por lo que las mejoras que puedan realizarse en esta gestión serán determinantes para mejorar la transparencia y participación, y por tanto la calificación del país.
INFORMACIÓN COMPLEMENTARIA
I. Transparencia
Mide el acceso a la información por parte del público y la manera en que el Gobierno Central recauda y gasta los recursos públicos. La encuesta evalúa la disponibilidad en línea, la puntualidad y la exhaustividad de ocho documentos presupuestarios, utilizando 109 indicadores/preguntas a los que se da el mismo peso, y califica a cada país según una escala de 0 a 100. Los documentos son los siguientes:
- Documento preliminar. Es un documento que debería presentar los planes de políticas económicas y fiscales del Ejecutivo para el próximo año presupuestario, y fomenta el debate sobre el presupuesto antes de la presentación del proyecto de presupuesto del Ejecutivo de forma más detallada.
- Proyecto de presupuesto del Ejecutivo. Es el proyecto de Presupuesto General del Estado presentado por el Órgano Ejecutivo a la Asamblea Legislativa Plurinacional. La metodología de la Encuesta de Presupuesto Abierto requiere que, para que un proyecto de presupuesto del Ejecutivo se considere disponible para el público, debe publicarse mientras la legislatura aún lo esté considerando y antes de que lo apruebe.
- Presupuesto aprobado. Aprobado por la Asamblea Legislativa, mediante la denominada Ley Financial.
- Presupuesto ciudadano. Presenta información clave sobre las finanzas públicas para una audiencia general. Están redactados en lenguaje accesible e incorporan elementos visuales para ayudar a los lectores no especialistas a comprender la información.
- Informes entregados durante el año. Muestra el progreso en la implementación o ejecución del presupuesto (el gasto real).
- Revisión de mitad de año. Es una revisión exhaustiva de la aplicación de la ejecución del presupuesto aproximadamente a los seis meses dentro del ejercicio presupuestario, que debe analizar y evaluar el estado de la economía con relación al pronóstico inicial, y actualizar las proyecciones para el resto del año. También debe proporcionar estimaciones actualizadas de gastos, ingresos y deuda; y reflejar la reasignación de fondos.
- Informe de fin de año. Es un documento producido por el ejecutivo tras la finalización del año fiscal que informa exhaustivamente sobre las actividades financieras gubernamentales y la implementación del presupuesto durante el año entero. Consolida la información sobre la recaudación de ingresos, la deuda y los gastos. Debe cubrir todos los puntos más importantes incluidos en el presupuesto, explicando las diferencias entre las estimaciones originales y los resultados reales.
- Informe de auditoría. Se espera que, a la finalización del año presupuestario la Entidad Fiscalizadora Superior (que en el caso de Bolivia es la Contraloría General del Estado), realice una auditoría anual de las cuentas definitivas finales y su adherencia a las leyes y procesos de manejo financiero y contabilidad del Gobierno. Los documentos presupuestarios que la encuesta considera tienen que encontrarse a disposición del público, lo que puede definirse como aquellos que se publican en el sitio web de la autoridad pública que emite el documento dentro del marco de tiempo especificado en la metodología de la Encuesta de Presupuesto Abierto y que todos los ciudadanos pueden obtener sin cargo.
De acuerdo con la metodología de Presupuesto Abierto, de los ocho documentos que la Encuesta evalúa, el Proyecto de Presupuesto del Ejecutivo es el más relevante en términos de la ponderación que este tiene sobre la calificación final.
II. Participación Pública
En esta parte, la encuesta analiza las prácticas del Nivel Central, la legislatura y la Contraloría, utilizando 18 indicadores/preguntas a los que se da el mismo peso, y puntúa a cada país, según una escala de 0 a 100.
Bolivia tiene una puntuación de participación pública de 15 (sobre 100), que si bien está por encima del promedio global (14), aún está lejos del nivel de 61 que la encuesta de presupuesto abierto considera como adecuado.
Esta calificación se debe a que no se tienen mecanismos de participación en la formulación del presupuesto ante el Ejecutivo, como tampoco en la etapa de aprobación ante el Legislativo. Y se tendrían reducidos mecanismos o espacios de participación en la implementación del presupuesto (solo se tienen las rendiciones de cuentas) y en la etapa de auditoría.
Las recomendaciones como resultado de la encuesta son: poner en práctica mecanismos piloto que involucren la participación de la sociedad en la formulación y aprobación del presupuesto, y ampliar los mecanismos durante la fase de ejecución.
Al respecto, debe considerarse que la Constitución Política del Estado, en su artículo 321, parágrafo II, señala que “la determinación del gasto y de la inversión pública tendrá lugar por medio de mecanismos de participación ciudadana y de planificación técnica y ejecutiva estatal”.
III. Vigilancia del presupuesto
Finalmente, la encuesta examina el papel que la legislatura y la entidad de fiscalización superior (Contraloría) juegan en el proceso presupuestario y el grado de supervisión. La encuesta califica según una escala de 0 a 100, con base en 18 indicadores/preguntas.
Bolivia tiene una puntuación de 44 (sobre 100), que se descompone en:
• Una vigilancia débil 33/100 de la instancia legislativa (Asamblea Legislativa Plurinacional), pero que tiene la potestad para modificar el proyecto de presupuesto, aprueba el presupuesto con anterioridad al inicio de la gestión fiscal, y que debe aprobar en casos en los que se tenga un presupuesto adicional.
• Una adecuada vigilancia en la auditoría 67/100, porque, de acuerdo con la normativa, tiene cierta independencia del Ejecutivo, en el proceso de designación o retiro del Contralor, y en la definición de su presupuesto y de las auditorías que realiza.
Las principales recomendaciones sobre este acápite son que los comités o comisiones legislativas que examinan el proyecto de presupuesto del Ejecutivo publiquen/difundan su análisis en línea; y que también un comité examine la implementación del presupuesto durante el año y publique los informes con sus hallazgos. Elaborar y publicar un informe de auditoría del presupuesto anual por parte de la Contraloría.
