La distribución de recursos a realizarse luego de los resultados del Censo 2024 no será, o más bien, no debe ser per cápita ni por decreto, sino por criterio de necesidades y mediante ley. Lo contrario sería inconstitucional.

La práctica de la distribución de recursos provenientes de los impuestos nacionales (coparticipación tributaria), entre los gobiernos subnacionales del país, fundada en el criterio de por cantidad poblacional, fue la regla establecida por la Ley 1551 de Participación Popular de 1994 (abrogada en 2010). Ese criterio fue superado por la Constitución (CPE) de 2009, sustituyéndolo por el de proporcionalidad (art. 323) con tres aspectos: 1) las necesidades de calidad de vida, 2) la carga de competencias asignadas a las tres escalas de gobierno y 3) la capacidad de recaudación de esos gobiernos. Es, además, aplicable a todas las fuentes de financiamiento sostenibles del Estado, como parte de la política fiscal.

La proporcionalidad con las necesidades de calidad de vida se basa en el principio de equidad (CPE, arts. 8.II y 270), que no es lo mismo que igualdad. Esta última se constituye en la finalidad, mientras la equidad, en el método para lograrlo. Bajo ese criterio, es función del Estado “promover políticas de distribución equitativa de los recursos económicos del país, con el objeto de evitar la desigualdad, la exclusión social y económica, y erradicar la pobreza en sus múltiples dimensiones” (CPE, arts. 316.7, 306.V y 313), siendo la igualdad y la proporcionalidad principios política fiscal y, la equidad, de la relación entre gobiernos (CPE, arts. 323 y 270).

Respecto de la asignación de recursos proporcional a la carga de competencias de los gobiernos, la CPE manda que toda competencia asignada, transferida y delegada esté “acompañada de la definición de la fuente de los recursos económicos y financieros necesarios para su ejercicio” (art. 305). Esto sirve, sobre todo, para garantizar la prestación de servicios públicos y gubernamentales (funcionamiento). Por ejemplo, si un gobierno local tiene competencia en materia de personas con discapacidad, pero, al ser uno pequeño y rural, carece de suficientes recursos como para tener una unidad ejecutiva que atienda el tema, de nada sirve la competencia que el constituyente decidió asignarle, ya que no podrá ejercerla.

Asimismo, la proporcionalidad con la capacidad de recaudación de recursos propios de los gobiernos es también elemental, porque existen gobiernos que, por su ubicación y características poblacionales, pueden tener, así hagan los mayores esfuerzos, ninguna, pocas o muchas posibilidades de generar ingresos propios. Por ejemplo, un municipio rural sin área urbana, donde no existen demasiadas viviendas ni vehículos automotores (tal vez coches indocumentados), no tendrá de dónde cobrar el impuesto a la propiedad de esos bienes. En cambio, un municipio de ciudad tendrá una capacidad inmensa. Incluso una redistribución de los dominios tributarios no podría dar solución a ese desbalance de posibilidades de ingresos. Por eso, la CPE también estableció la capacidad recaudatoria y la capacidad económica como principios de la política fiscal (art. 323).

Por último, dado que el Órgano Ejecutivo no tiene mandato para normar, sino únicamente para aplicar las leyes y ejecutar, no le corresponde a este establecer la norma de distribución de recursos entre los gobiernos del Estado. Ese mandato lo tiene la Asamblea Legislativa Plurinacional (ALP), por lo que está obligada a emitir una ley de distribución de recursos inmediatamente después de la presentación de los resultados del Censo 2024. En ese marco, la Ley 031 de Autonomías manda lo siguiente: “La distribución y financiamiento de la inversión pública, gasto corriente y de funcionamiento de las entidades territoriales autónomas, estarán sujetos a una ley específica del nivel central del Estado” (art. 114.VII). Así, que el Ejecutivo pretenda hacerlo nuevamente mediante decreto sería delito de usurpación de funciones (CP, art. 163.I.3), y una decisión contraria a la Constitución y a las leyes, ya que el art. 12.III de la CPE prohíbe que un órgano ejerza las funciones de otro, y existe un mandato específico para que esa norma sea una ley.

En conclusión, la nueva norma de distribución de recursos no debe considerar únicamente la cantidad poblacional, sino, sobre todo, las condiciones en las que vive la población. La forma per cápita, resulta irresponsable y contrario a los derechos humanos, ya que no ayuda a garantizar la accesibilidad a los bienes y servicios elementales que permitan materializarlos. Esa forma hace que se asigne mucho dinero a zonas que en la práctica tienen resueltas todas las necesidades (requiriéndose sólo para el funcionamiento de los servicios), mientras a las zonas en pobreza extrema, donde se necesita prácticamente todo, se dan montos ínfimos. Así, en unos lugares se derrochan los recursos en cosas que no se necesitan (como cambiar el tipo de flores de un parque, construir arcos en el ingreso a los barrios que digan “Bienvenidos a la OTB x”, etc.), y, en otros lugares, el dinero no les alcanza ni para conectar 200 metros de tubería de agua potable. De ese modo, el Gobierno se constituye en promotor de la pobreza extrema y del despilfarro de los recursos públicos, en lugar de ser el garante de los derechos humanos.

La norma de distribución per cápita de 2013 se supone que fue temporal (hasta la realización del pacto fiscal). Pero, esa transitoriedad no puede durar más de un periodo censal. Si bien no se espera que la ALP haga un pacto fiscal integral inmediatamente después del Censo, ya que, debido a su complejidad no será fácil y llevará tiempo, está obligada a normar -al menos- la distribución de aquello asignado a la transferencia ordinaria de los recursos de coparticipación tributaria a los gobiernos subnacionales bajo el principio de proporcionalidad, en lugar de per cápita.  

Carlos Bellott

Constitucionalista en temas de organización y funcionamiento del Estado.