Muchos analistas, políticos e incluso algunos del propio Órgano Electoral suelen creer que los cabildos son parte de la democracia directa. No es así. Más bien, son parte de la democracia participativa y parte de las instancias decisorias internas de la sociedad civil.

Esa confusión surge a partir de un simple aspecto de forma. Cuando la Constitución dice que la democracia se ejerce de forma “directa y participativa, por medio del referendo, la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria de mandato, la asamblea, el cabildo y la consulta previa” (CPE, art. 11.II), enuncia dos tipos de democracia en un mismo numeral, a diferencia de la democracia representativa y comunitaria, que es expresada en numerales separados. Cuando se pretendió desarrollar esto mediante la Ley 026 de Régimen Electoral (arts. 35 a 38), no se revisó el resto del texto constitucional para hacer una interpretación sistémica y armonizada, sino que se leyó el punto de forma aislada –cosa que no se debe hacer– y se asumió que se trataba de un concepto compuesto. Así, se mezcló en la mencionada ley los mecanismos y espacios propios de la democracia directa con los de la democracia participativa. 

La democracia tiene que ver con quién decide. En la democracia directa, decide la ciudadanía de forma directa, sin la intermediación de nadie. Los mecanismos para esto son las elecciones, los referendos y las revocatorias de mandato, siendo decisiones vinculantes. En la democracia representativa, son las y los representantes electos (las y los gobernantes) quienes deciden, mediante el gobierno, usando instrumentos formales como las leyes (legisladores/as), los decretos (ejecutivos/as), los fallos (jueces) y las resoluciones (todos/as), siendo estas decisiones de efecto obligatorio (para las partes) en algunos casos y vinculante (para todos/as) en otros.

En la democracia participativa, en cambio, deciden las y los gobernantes, pero con la participación de la sociedad civil. Esto está desarrollado en los arts. 241 y 242 de la Constitución. En el art. 241.I, establece la obligatoriedad de que toda política pública (estatutos, leyes, reglamentos, planes y programas) se diseñe con la participación de la sociedad civil. Para ello, los gobiernos y demás entidades del Estado deben generar “espacios de participación y control social por parte de la sociedad” (CPE, art. 241.VI), mismos que pueden ser permanentes o circunstanciales (Ley 341, art. 15). Estos espacios no son otra cosa que las reuniones entre representantes del gobierno competente con representantes de la sociedad civil organizada, para dialogar, diseñar y considerar de manera conjunta esas políticas y asuntos públicos. Las decisiones de esos espacios no tienen carácter vinculante, sino de concertación, para consideración por parte de las y los gobernantes en la toma de decisiones formales de gobierno.

Cuando la Constitución dice que “las asambleas y cabildos tendrán carácter deliberativo” (CPE, art. 11.II.1), se refiere a que estos pueden ser espacios de participación social, como parte de los mecanismos y espacios de la democracia participativa. No así de la democracia directa, que implica un efecto vinculante. Por otro lado, en el marco de “la libertad de reunión y asociación, en forma pública y privada, con fines lícitos” (CPE, art. 21.4), las y los ciudadanos pueden crear organizaciones de la sociedad civil y definir autónomamente sus instancias de decisión orgánica. Entre ellas, se suele establecer las asambleas como una de sus máximas instancias. Últimamente, los comités cívicos han instaurado los cabildos como parte de sus instancias orgánicas. La sociedad civil tiene derecho a reunirse públicamente, ya sea mediante una organización o directamente como ciudadanos/as, sin necesariamente convocar la participación de las y los gobernantes, y pronunciarse sobre los asuntos públicos. Esas reuniones pueden llamarse ampliado, asamblea, congreso o cabildo, según se considere más apropiado respecto a la naturaleza de la reunión ampliada.

Sin embargo, esto no quiere decir que esas reuniones puramente de la sociedad civil (sin representantes del gobierno correspondiente) sean espacios participativos (parte de la democracia participativa) y menos una instancia de decisión directa vinculada a los asuntos públicos del Estado (parte de la democracia directa). Son instancias orgánicas internas o reuniones libres de la sociedad civil, lo cual no implica que no puedan pronunciarse sobre asuntos públicos. Tienen toda la potestad para hacerlo, en el marco de su libertad de expresión y como parte de su derecho al control social (CPE, arts. 21.5 y 241.II; Ley 026, art. 4.f).

Para el correcto funcionamiento de los distintos tipos de democracia que tiene Bolivia, es necesario no confundir los mecanismos y espacios propios de la democracia directa con los de la democracia participativa. Para esto, es necesario que el Órgano Electoral, en ejercicio de su atribución para la iniciativa legislativa en la materia, al momento de proponer la reforma a la Ley de Régimen Electoral, incluya la corrección a la normativa desarrollada respecto de los cabildos y asambleas, con base en una interpretación adecuada de la Constitución.

Carlos Bellott es Constitucionalista en temas de organización y funcionamiento del Estado