El Estado está integrado por un territorio, la población que ahí habita y por su gobierno (Convención de Montevideo, 1933). Para considerarse independiente, debe el mismo ejercer soberanía (poder absoluto) sobre su territorio. Esa soberanía reside en los ciudadanos/as, quienes la ejercen de forma directa y delegada (CPE, art. 7). La primera mediante el voto y la segunda, eligiendo determinadas personas para delegarles a ellas buena parte del poder, con quienes conforma el gobierno.
Es sabido que cuando se concentra el poder en una sola persona ocurren abusos. Para evitarlo, ese poder se divide horizontalmente entre varios órganos de gobierno, de modo que uno se encargue de hacer las normas (órgano legislativo), otro de ejecutar (órgano ejecutivo) y otro (órgano judicial) de administrar justicia (Montesquieu, 1748). Asimismo, cuando el territorio es extenso, la concentración del poder en un solo gobierno no permite atender las necesidades de toda la población. Para solucionarlo, se crean gobiernos subestatales y el poder se divide territorialmente entre todos ellos. Así existirán varios niveles o escalas de gobierno (G. Vargas, 2019). Serán “niveles” cuando exista dependencia de los gobiernos más pequeños respecto de los más grandes y “escalas” cuando no exista jerarquía entre ellos, ni siquiera respecto del gobierno central.
En Bolivia, el poder se divide entre cuatro escalas territoriales de gobierno: el central, los gobiernos departamentales (9), el gobierno regional (1) y los gobiernos locales (336 municipales y 6 indígena originarios campesinos). Existen además los gobiernos autónomos universitarios (11), siendo todos 364 gobiernos.
Las funciones del poder asignados a los gobiernos se dividen entre los órganos que conforman cada gobierno: en el Gobierno central, entre cuatro órganos: el Legislativo, el Ejecutivo, el Judicial y el Electoral; en los gobiernos departamentales, entre las asambleas departamentales (legislativos) y las gobernaciones (ejecutivos); en el Gobierno regional, entre la Asamblea Regional (órgano deliberante) y el Ejecutivo Regional; y en los gobiernos municipales, entre los concejos municipales (legislativos) y las alcaldías (ejecutivos). En los gobiernos indígenas, el poder se divide en la forma en que su población vea conveniente. En función a su libre determinación, estos gobiernos no están obligados a dividir el poder en órganos, como en los demás casos (CPE, arts. 12.I, 277, 281, 283 y 290.II).
Es la propia ciudadanía la que establece esa división del poder, mediante la Constitución Política del Estado (CPE). A las cuotas de poder que se le asigna a cada gobierno se les llama “competencias” y a las asignadas a los órganos de gobierno, “atribuciones”. Es decir, únicamente los gobiernos poseen competencias, y los órganos de gobierno y todos los demás poseen atribuciones. Estas están determinadas en función a la distribución de las “facultades” legislativa, reglamentaria, ejecutiva, deliberativa y fiscalizadora que le toque a cada órgano. Cada gobierno ejerce las “competencias” mediante las primeras tres facultades (CPE, arts. 297-304; 158, 172 y otros).
Existen por otra parte funciones para el control a todos esos gobiernos, asignadas a organismos que no son parte de ninguno de los gobiernos. Estos entes son la Contraloría General (mediante auditorías), la Procuraduría General (hace la defensa legal de los intereses del Estado), la Defensoría del Pueblo (controla que los gobiernos no vulneren derechos humanos) y el Tribunal Constitucional (hace el control de constitucionalidad), que son independientes para que el control pueda ser eficaz. A sus cuotas de poder se las denomina también atribuciones (CPE, arts. 217, 231, 222 y 202).
Las funciones de los órganos de gobierno —incluyendo las de los organismos independientes— no son delegables entre sí (CPE y Ley 031, arts. 12.III). Por esta razón, ningún órgano puede delegar sus funciones a otro, así sea mediante ley.
La función de los órganos ejecutivos es únicamente la de ejecutar. La potestad reglamentaria que les corresponde es para aplicar las leyes, no así para generar nuevas normas, ni siquiera para desarrollar las leyes, ya que el pueblo soberano no les delegó poder para eso. Menos aún tienen atribución para, mediante decretos, pretender establecer prohibiciones, obligaciones y sanciones con efecto en la sociedad civil, o cualquier tipo de regulación de los derechos y de sus garantías (CPE, arts. 14.IV y 109.II; SCP 5/2019 FJ.III.5; SCP 1053/2013, FJ.III.8). En el caso del Gobierno central, el Ejecutivo de este tampoco tiene potestad para normar sobre los gobiernos subestatales. Puesto que los órganos legislativos no tienen potestad para definir los procedimientos a aplicar dentro de la estructura de los órganos ejecutivos con el propósito de implementar la ley, se les concede a estos últimos la facultad reglamentaria para definir esos procedimientos y los aspectos técnicos. Para nada más. En materia electoral, las facultades reglamentaria y ejecutiva las ejerce el Órgano Electoral, bajo la misma lógica. Materia de justicia no se reglamenta debido a la reserva de ley de las garantías (CPE, art. 109.II).
Po último, únicamente la ley tiene efecto sobre los demás órganos de gobierno y organismos independientes. Los reglamentos emanados de cada órgano de gobierno tienen efecto únicamente para establecer procedimientos en el ámbito de sus las funciones (DCP 5/2013, FJ 10.2.2). No tienen efecto sobre las funciones de los otros órganos y menos aún sobre los otros gobiernos.
Gran parte de las veces las autoridades electas y la propia ciudadanía olvidan esta división del poder, y permiten que el Órgano Ejecutivo central pretenda concentrar el poder asumiendo funciones de legislador y competencias de los gobiernos subestatales que no le fueron asignadas por el soberano. Esa invasión a las funciones de los legislativos suele pasar también en los gobiernos subestatales. Al menos el denominativo de “Ejecutivo” debería permitir hacer recuerdo a todos que su poder es sólo para ejecutar y no para normar.

PLURALIZANDO LO PÚBLICO

Carlos Bellott L.
Constitucionalista en temas de organización y funcionamiento del Estado
carlos.bellott@gmail.com