El centralismo es nefasto. Sí, este análisis no es imparcial, pero no por ello, incauto y poco estratégico (como la actual oposición boliviana). A continuación, unos cuantos apuntes sobre las fricciones entre lo nacional y lo subnacional, cuya última contienda supuso el retorno de la demanda por federalismo nuevamente articulada en la metrópolis desafiante (Santa Cruz) y su reproducción en Potosí y Tarija.
En todo caso, hay un ingrediente extra que justifica el presente análisis: esta ocasión, el discurso federalista tuvo una recepción positiva por parte del centro. Por lo tanto, el enfoque estará en tratar de comprender por qué. Es decir, ¿por qué un gobierno de tradición profundamente centralista (y revanchista) se mostró “receptivo” a los intentos de profundizar la descentralización emergidos desde la gobernación cruceña?
Un primer y superficial acercamiento sería apuntar que el gobierno, en los últimos meses de 2021, tuvo que ceder porque se le estaba escapando la situación de las manos (Adepcoca y su lucha generaban contradicción en el discurso popular, mientras que los cívicos y su lucha movilizaban cantidades importantes de población). Y por más que nos agrade alargar las oraciones, esto ya tiene bastante de cierto; el oficialismo centralista estaba siendo peligrosamente acechado desde varios y variados sectores, su legitimidad sufría bajones y existía la posibilidad de que las demandas de los diferentes sectores, a lo Laclau, pudieran articularse.
Por tanto, había que alternar el palo con zanahoria… Sin embargo, dicha explicación bien podría ser utilizada para “disque” comprender toda salida conflictiva de cualquier gobierno mínimamente pragmático. Vale la pena, entonces, revisar las posibles explicaciones desde la literatura especializada en descentralización.
1) LOS PÉNDULOS CENTRALISMO-DESCENTRALIZACIÓN
Los países latinoamericanos han sido históricamente desarrollados bajo planteamientos centralistas, sin importar el modelo de Estado constitucional que hubiesen adoptado. Tanto federales (Brasil, Argentina, Venezuela, México), como unitarios-autonómicos (Bolivia, Ecuador, Colombia, etc..) han sufrido intromisiones ilegítimas de sus gobiernos centrales en asuntos meramente subnacionales, es decir, recentralizaciones. (Véase “La recentralización municipal en latinoamérica”, del argentino Daniel Cravacuore).
Muchos replican que se debe a un “hiperpresidencialismo” proveniente del pasado caudillista en estos países. Sin embargo, también existieron momentos antisistémicos que lograron disminuir el centralismo, siendo aquella oleada de descentralización en los 80 y 90, el más importante. Estas profundas modificaciones en el balance de poder intergubernamental necesitaban explicaciones desde la academia, y tal vez, estas también ayuden a responder la pregunta aquí planteada.
Opción 1
-”La descentralización varía de manera inversa con el poder presidencial”: según esta antigua premisa (propuesta por Tyler Dickcovick) si existe una reducción de la popularidad electoral del Presidente o de la cohesión interna de su partido, este se verá obligado a descentralizar para fortalecer sus bases subnacionales de lealtad. Aquello, lo hace en miras de debilitar a una oposición local potencialmente peligrosa o de mejorar sus futuros resultados en las subnacionales después de haber perdido esas elecciones previamente (como sucedió en Bolivia). De esa manera, se produce un momento de “auge autonómico” (como lo llama el politólogo Diego Ayo).
Lo descrito podría adquirir sentido en el contexto boliviano al comprender que los índices de popularidad de Arce Catacora estaban bajando en septiembre (inicios del conflicto) a solo un 26% de personas que consideraban su gestión como buena, según la empresa “Cultura Interactiva”. En esesentido, el gobierno podría haber notado esta declinación, y consecuentemente, aceptar hablar de federalismo para poder ganarse adeptos a nivel subnacional y/o neutralizar a los opositores. ¿Quiénes serían su público objetivo? Aquellos que odian a los que actualmente pelean por federalismo (Camacho, Arias, Reyes Villa) pero que sí desean federalismo o profundizar la descentralización. De ser así, la movida tuvo éxito, pues, la misma empresa encuestadora señaló aumentos en la popularidad del Presidente para diciembre (finalización del conflicto).
Opción 2
Hay que partir del hecho de que esta supuesta disposición del gobierno a debatir sobre federalismo, en realidad, tuvo un previo intento de recentralizar: la famosa centralización de los datos oficiales a favor del Instituto Nacional de Estadística que venía en el llamado “paquete de leyes”. Esto produce ruido porque va en contracorriente con la posterior apertura a descentralizar que mostró el gobierno, entonces, dicha apertura puede significar un cambio repentino para los cálculos del gobierno en su afán de fortalecerse. Veamos.
Existen dos condiciones que impulsan la intervención estatal, la primera (propugnada por el colombiano Rafael Lopez en su tesis doctoral) sucede cuando la población percibe que el gobierno sacó al país de una crisis económica, lo cual le otorga la legitimidad suficiente para centralizar con respaldo. Como bien es sabido, la gestión Arce Catacora ha querido instaurar esta percepción (tal cual lo indican sus pancartas, discursos y mensajes), siendo posible que hayan pretendido “pasarse de vivos” y recentralizar presuponiendo que la población pensaba como ellos. En ese sentido, lo que pudo haber pasado es que, al no haber encontrado ese respaldo, comprendieron la imposibilidad temporal de recentralizar, y consecuentemente, cambiaron su postura.
Algo parecido sucede con la segunda condición (propugnada por el mexicano Juan Olmeda en su texto “La recentralización y los gobernadores”), la cual indica lo siguiente: “el discurso recentralizador puede ganar consenso si la fragmentación de poder es percibida como amenaza”. Esto es bien conocido por el MAS, quienes han utilizado la carta del divisionismo para desacreditar toda demanda opositora. Tal vez, pensaron en repetir dicha estrategia. El 14 de noviembre, a través de las palabras de Evo Morales (Radio “Kawsachun Coca”), el MAS “primereó” con una propuesta de debate pro federalismo pero que tendría que incluir un referéndum nacional. Lo que pasa con dicha propuesta, es que puede que esté dirigida a generar aquella percepción negativa de la fragmentación del poder, la cual les permitiría obtener la segunda condición para después impulsar una fortalecida recentralización. Al respecto de este debate federalista con previo referéndum, el constitucionalista Fernando Santistevan afirma lo siguiente: “Es para que salgan los viejos discursos de que nos quieren dividir la patria”.
2) LOS CONTRAPODERES DISCURSIVOS DEL NIVEL SUBNACIONAL
Las relaciones gobierno central-gobierno subnacional son inevitablemente asimétricas; el centro suele tener las de ganar. Sin embargo, circunstancias particulares pueden darle poder a los subnacionales. Kent Eaton (politólogo estadounidense) establece lo siguiente: “La mejor forma de neutralizar las muchas ventajas del Presidente es la de forzarlo a confrontarse no solo con la elite política subnacional, si no con la población subnacional en general”. Logrado eso, el gobierno central ya no podrá (temporalmente) establecer de manera creíble que la descentralización es sinónimo de empoderar a las elites locales. Así, la opinión pública puede cambiar su percepción respecto al fenómeno; no lo entenderá como una lucha redistributiva de clases (la percepción que desea el centro), si no, como una lucha redistributiva territorial (la percepción que necesitan lograr los políticos locales).
Para Eaton, el caso boliviano resulta un gran ejemplo de la dinámica mencionada. El autor realizó una comparación de la lucha por federalismo o autonomía en Bolivia, Ecuador y Perú, y la conclusión fue que Bolivia (el único cuya oposición revirtió los intentos de recentralización) logró anclar la lucha autonómica con la lucha por la región. Así, ser autonómico significaba ser cruceño, tarijeño, beniano, etc… Aquella era la potente fuerza que empujaba a los actores en la etapa del cabildeo (2006-2008).
Dicha fuerza puede que haya mostrado ligeros vestigios en los conflictos de finales del año pasado, y por tanto, la apertura hacia el federalismo del gobierno central no vendría a ser una estrategia suya, sino, producto de presiones exitosas de la oposición.
Sin embargo, hay una diferencia sustancial entre lo logrado por la oposición que ganó la autonomía gracias a ese enclave discursivo (lucha autonómica = lucha por el territorio, centralismo = ataque a la identidad regional) y la actual oposición que supuestamente estaría logrando aperturar el federalismo, y esta diferencia la cuenta el tiempo. Hoy, 28 de enero, el debate pro federalista ya no tiene la fuerza que había adquirido apenas hace 2 meses.
Lo que se quiere decir es que, si la oposición actual hubiera logrado no solo ser un vestigio, si no, realmente generar este enclave discursivo, otra cosa, pues, hubiera sido… Había materia prima para hacerlo, pero poca estrategia. La oposición no enfocó su atención en el hecho de que existían grupos de poder no opositores que podían haberse articulado a la lucha federalista debido a su temporal rivalidad con el nivel central. Si se los hubiera articulado, se habría expandido el público permeable al discurso, y por tanto, habría sido posible generar el nuevo enclave. Al no haber aprovechado la oportunidad, la lucha se debilitó y el centro evitó tener que renegociar términos.
Pero, para no estar hablando al cohete, ¿cuál es, en realidad, esa oportunidad en términos formales?
En esta ocasión, un estudio ruso ayudará a responder. Gulnaz Sharafutdinova analiza el caso de la descentralización rusa bajo órdenes de Yeltsin, y la posterior recentralización bajo órdenes de Putin.
La autora se preguntaba lo siguiente: ¿Por qué los gobernadores rusos tenían legitimidad para demandar federalismo en los 90 y dejaron de tenerla en los 2000? La respuesta a la que llegó fue que, en los 90 existía un marco retórico que incluía al debate sobre federalismo como una opción viable, lo cual generó una “oportunidad discursiva” para meter al federalismo en la charla, pero que este mismo marco cambió en los 2000. ¿Qué es el marco retórico? Es el “campo colectivo de posibilidades imaginables”, en este campo residen los argumentos y mensajes que generan resonancia y aceptación en la población. Por supuesto, los argumentos fuera del campo, no suenan ni se aceptan.
Así, hablar de federalismo en la Rusia de los 90 generaba aceptación y se reproducía positivamente debido a la traumática experiencia centralista que dejaba la URSS, pero cuando ocurrió un evento desequilibrante (crisis inflacionaria en Rusia a finales del siglo) hablar de federalismo en Rusia ya no formaba parte del marco teórico aceptable, pues, la población empezaba a volver a confiar en un
“Estado Fuerte” y a cambiar el “campo colectivo de posibilidades imaginables” con el que se podían legitimar los argumentos y los políticos. Ahora bien, esta oportunidad se mostró a la inversa en Bolivia, el marco retórico no estaba arrojando “oportunidades discursivas” para abrir el debate federalista hasta que eso cambió a finales del año pasado. Sin embargo, a diferencia de la oposición rusa de los 90, la oposición boliviana no aprovechó la oportunidad… ¿ya habrá cambiado el marco, o todavía hay chance?.
3) LA RECENTRALIZACIÓN IMPLÍCITA
Para finalizar, hay que mencionar una última posibilidad: que el gobierno central esté pensando aceptar el federalismo con miras a posteriormente recentralizarlo, como pasó con la autonomía. Esta no es una idea descabellada, aunque sí riesgosa. En todo caso, es verosímil que el centro se encuentre receptivo al debate federalista porque sabe que la historia se va a repetir a su favor, invariablemente.
La lucha autonómica fue una de las más grandes victorias de la oposición boliviana frente al MAS, sin embargo, los frutos aún no se constatan.
¿Por qué no se constatan? porque se creó un entramado legal lo suficientemente centralista como para que la inclusión de la autonomía no afectara de manera sustancial al poder del gobierno central: La Ley Marco de Autonomías y “Recentralización” en sus artículos 64, 65, 81, 82, 83, 88 y 89, La Ley
Safco 1178, La ley de juegos de loteria y azar 060, La ley de educación 070, La ley de Clasificación de Impuestos 154, La ley de promoción hidrocarburífera 767, La Sentencia Constitucional 2.055/2012, La Sentencia Constitucional 1714/2012 e incluso el mismísimo Artículo 1 de la CPE forman parte de esta arquitectura legal que demuestra lo siguiente: La descentralización boliviana contiene dentro de sí misma, los elementos necesarios para producir a su alter ego, la recentralización.
Por esa razón, el gobierno central podría estar pensando en otorgar la demanda de federalismo (a modo de mostrarse como un gobierno dialogante y receptivo a las demandas más importantes de la oposición) sabiendo que, en el fondo, puede no significar una verdadera profundización de la descentralización. Por ello, lo único que le tocaría hacer sería simplemente replicar la esencia centralista de las mencionadas leyes en una versión adaptada a nivel federal (cosa que se puede hacer) y listo, chau pescau.
PD: De todas formas, esto no es algo particular del caso boliviano (aunque sí es un gran representante). Se pueden encontrar ejemplos similares de recentralización implícita en lugares tan lejanos como Senegal e Indonesia, tal cual establece el texto “Recentralizando mientras se descentraliza”, de Jesse Ribot, o en Uganda, como fue mostrado por Janet Lewis en su texto “Cuando la descentralización lleva a la recentralizacion”